ข้อเท็จจริง กรณีปัญหาซิมดับ บนคลื่น 900 MHz

          ประวิทย์ ลี่สถาพรวงศา
          กรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (กสทช.)

          ในที่สุดศาลปกครองกลางได้มีคำสั่งทุเลาการบังคับทางปกครองกรณีซิมดับ ทำให้กำหนดเวลาที่ซิมสองจี 900 MHz จะดับเลื่อนออกไปเป็นเมื่อพ้นเวลาเที่ยงคืนของวันที่ 14 ย่างเข้าสู่เช้าของวันที่ 15เมษายน แทนกำหนดเดิมตามที่ กทค. มีมติให้ดับเมื่อพ้นเที่ยงคืนของวันที่ 15 มีนาคมที่ผ่านมา
          ผู้ใช้งานซิมประเภทนี้กว่าสี่แสนรายจึงมีเวลาเพิ่มในการพิจารณาย้ายค่ายอีก 1 เดือน และเมื่อถึงกลางเดือนหน้า หากไม่ดำเนินการย้ายค่าย ซิมก็จะดับจริงๆ อย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้อีกต่อไป ซึ่งเป็นเรื่องที่ผู้บริโภคต้องตัดสินใจเลือกเอง หากเราใช้เบอร์ค่ายนี้อยู่ แต่ไม่แน่ใจว่าเป็นระบบสองจีหรือไม่ วิธีตรวจสอบง่ายๆ คือ กด*545# แล้วกดโทรออก หากระบุว่าเป็น AIS3G ก็หมายความว่ามิได้อยู่ในสี่แสนรายที่ซิมจะดับ แต่หากระบุเพียงAIS แสดงว่าเป็นซิมสองจี 900 MHz ซึ่งจะดับลงในอีกไม่นาน
          กรณีซิมดับนี้เป็นมาอย่างไร คงต้องเข้าใจก่อนว่า บริการสาธารณะที่รัฐให้เอกชนเป็นผู้จัดบริการนั้นแต่เดิมมักใช้ระบบสัมปทาน ซึ่งต่อมาหากมีการเปิดเสรีของบริการก็จะปรับเป็นระบบใบอนุญาต แต่ทั้งสองระบบต่างก็มีวันสิ้นสุดอายุสัมปทานหรืออายุการอนุญาตแล้วแต่กรณี ซึ่งหมายถึงการสิ้นสุดบริการด้วย ในกรณีมือถือก็คือปัญหาซิมดับนั่นเอง หากยังคงให้บริการแม้สิ้นสุดสัมปทานหรือการอนุญาตแล้ว ย่อมเป็นบริการเถื่อนหรือบริการผิดกฎหมาย
          แต่เราก็สามารถวางแผนให้บริการสาธารณะไม่สะดุดหยุดลง โดยการหาผู้รับสัมปทานหรือผู้รับอนุญาตใหม่ มาให้บริการต่อ ในกรณีธุรกิจมือถือจึงต้องมีการวางแผนออกใบอนุญาตล่วงหน้าก่อนสิ้นอายุของบริการเดิม หากบริการเดิมสิ้นสุดลงเมื่อใดก็มีบริการใหม่ทดแทนอย่างต่อเนื่อง เมื่อประเทศไทยใช้วิธีการประมูลในการหาผู้รับใบอนุญาตมือถือรายใหม่ เราจึงจำเป็นต้องมีการจัดประมูลล่วงหน้าก่อนหมดสัมปทานหรือการอนุญาตสิ้นสุดลง
          แต่ด้วยข้อจำกัดบางประการ ทำให้ที่ผ่านมาไม่มีการประมูลคลื่นมือถือล่วงหน้า ทั้งที่เรารู้วันสิ้นสุดสัมปทานเดิมทั้งในส่วนที่ทีโอที และ กสท. เป็นคู่สัญญามาตั้งแต่ต้น การที่เราจัดการประมูลหลังจากสิ้นสัมปทานแล้ว ผู้ชนะการประมูลรายใหม่จึงไม่พร้อมจะให้บริการต่อเนื่องในทันที ส่งผลให้ปัญหาซิมดับรุนแรงขึ้น
          กสทช. ได้ออกประกาศมาตรการคุ้มครองชั่วคราวเพื่อบรรเทาปัญหาซิมดับ โดยเมื่อสิ้นสัมปทานแต่ยังไม่ประมูลคลื่น ก็ให้ผู้ให้บริการรายเดิมให้บริการต่อ และต้องยุติบริการเมื่อมีการออกใบอนุญาตใหม่ ซึ่งก็คือวันที่ซิมจะดับนั่นเอง ทางออกแบบนี้ไม่ใช่การแก้มิให้ซิมไม่ดับ แต่เป็นการชะลอเวลาซิมดับออกไปให้นานที่สุด เพื่อให้ผู้บริโภคมีเวลาย้ายค่าย (อย่างไรก็ดี ประกาศฉบับนี้ก็มีผู้ฟ้องคดีต่อศาลปกครองว่าเป็นประกาศที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย และในปัจจุบันก็ยังไม่ชัดเจนว่า ในความเป็นจริงรัฐจะมีรายได้จากการให้บริการในช่วงมาตรการคุ้มครองชั่วคราวหรือไม่ มากหรือน้อยเพียงใด)
          ตามประกาศฉบับนี้ แต่เดิมกำหนดว่า ผู้ให้บริการตามมาตรการคุ้มครองชั่วคราว มีหน้าที่ต้องแจ้งวันหยุดบริการล่วงหน้าไม่น้อยกว่า 90 วันก่อนหยุดบริการ ซึ่งในทางปฏิบัติ หากมีการจัดสรรคลื่นความถี่และให้ใบอนุญาตประกอบกิจการแล้ว ย่อมมีผลให้คลื่นอยู่ภายใต้การครอบครองของผู้ชนะการประมูล จะใช้มาตรการคุ้มครองต่อไปไม่ได้ เพราะจะรอนสิทธิอันชอบธรรมของผู้ได้รับอนุญาตรายใหม่ การแจ้งล่วงหน้า 90 วันจึงไม่มีทางกระทำได้
          ต่อมาจึงมีการแก้ไขเพิ่มเติมประกาศ โดยเสนอให้เพิ่มสาระสำคัญเป็น "ต้องแจ้งวันหยุดบริการล่วงหน้าไม่น้อยกว่า 90 วัน หรือตามระยะเวลาที่คณะกรรมการกำหนด ก่อนหยุดบริการ" แต่ในชั้นพิจารณามีการปรับเพิ่มเป็น "มีหน้าที่ต้องแจ้งวันหยุดบริการล่วงหน้าไม่น้อยกว่า 90 วัน หรือตามระยะเวลาที่คณะกรรมการกำหนดแต่ต้องไม่น้อยกว่า 30 วัน ก่อนหยุดบริการ" ซึ่งระยะเวลา 30 วันที่เติมเข้ามานี้ อาจจะรอนสิทธิ์ฃผู้ชนะการประมูลอยู่เช่นกัน และเป็นประเด็นข้อกฎหมายสำคัญ ที่ศาลปกครองกลางใช้ประกอบการมีคำสั่งทุเลาการบังคับทางปกครอง เนื่องจาก คำสั่งกำหนดเวลาซิมดับครั้งนี้ ไม่เป็นไปตามประกาศที่ปรับแก้แล้วในข้อนี้ นั่นเอง
          ทำไม กสทช. จึงออกคำสั่งที่ไม่เป็นไปตามประกาศที่ตนเองออก จากลำดับเหตุการณ์ที่เกิดขึ้นจริง จะพบว่าในการกำหนดวันซิมดับครั้งแรกนั้น มีการกำหนดให้ซิมดับในวันรับรองผลการประมูล ซึ่งก็คือกำหนดระยะเวลา 7 วันหลังวันประมูล ซึ่งสามารถระบุวันเดือนปีเป็นการล่วงหน้าได้อย่างชัดเจนก่อนประมูล มีเวลาเพียงพอในการแจ้งผู้ใช้บริการให้รู้ตัวก่อนซิมจะดับไม่น้อยกว่า 30 วัน ซึ่งนับเป็นการดำเนินการตามประกาศ โดยสำนักงาน กสทช. ได้มีหนังสือเมื่อวันที่ 11 พฤศจิกายน 2558 แจ้งให้ AIS แจ้งผู้บริโภคล่วงหน้าว่า ซิมจะดับในวันที่ 22 ธันวาคม 2558
          อย่างไรก็ตาม ต่อมามีผู้ให้บริการมือถือบางรายขอให้ทบทวนหลักการของการกำหนดวันสิ้นสุดมาตรการคุ้มครองชั่วคราว โดยอ้างคำสั่ง คสช. ที่เกี่ยวข้อง ทำให้ต้องมีการขอความชัดเจนจาก คสช. เกี่ยวกับเจตนารมณ์ของคำสั่ง จึงต้องเลื่อนกำหนดเดิมออกไปก่อน แต่ทั้งนี้ก็รอได้ไม่เกินวันที่ออกใบอนุญาต เพื่อมิให้รอนสิทธิผู้รับใบอนุญาตรายใหม่ จึงเป็นที่มาของปัญหาการโต้แย้งเรื่องการกำหนดวันซิมดับ จนในที่สุดศาลมีคำสั่งทุเลาการบังคับทางปกครอง
          ในการเลื่อนกำหนดวันซิมดับนั้น มีการตั้งข้อสังเกตจากมุมมองของการคุ้มครองผู้บริโภคในที่ประชุม กทค. แล้วว่า จะทำให้ไม่ทราบวันเดือนปีที่ชัดเจนล่วงหน้า ต่างไปจากวันรับรองผลการประมูล เนื่องจากวันออกใบอนุญาตจะขึ้นอยู่กับว่าผู้ชนะการประมูลมีการจ่ายเงินประมูลเมื่อใด ซึ่งมีระยะเวลายาวนานถึง 90 วันที่จะเลือกดำเนินการ เช่นนี้แล้วผู้บริโภคและสาธารณชน หรือแม้แต่ กสทช. เองก็ย่อมไม่อาจทราบล่วงหน้าได้ว่าซิมจะดับในวันใด ส่งผลต่อการตัดสินใจกำหนดวันย้ายค่าย หรือการเตรียมการขอรับเงินคงเหลือในระบบเติมเงินคืนหากซิมดับ
          ในที่สุด เมื่อมีการชำระเงินประมูลในวันที่ 11 มีนาคม 2559 และมีการประชุมเพื่อออกใบอนุญาตในวันที่ 14 มีนาคม 2559 โดยให้ใบอนุญาตมีผลในวันที่ 16 มีนาคม 2559 จึงจำเป็นต้องกำหนดวันสิ้นสุดมาตรการคุ้มครองชั่วคราวไม่เกินเที่ยงคืนของวันที่ 15 มีนาคม 2559 อย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ ยกเว้นในการออกใบอนุญาตนี้ จะกำหนดให้มีผลช้าออกไป ซึ่งตามประกาศที่เกี่ยวข้องก็ไม่สามารถชะลอการอนุญาตได้เกินกว่า 30วัน คำสั่งทุเลาการบังคับคดีไปจนถึงวันที่ 14 เมษายนนี้ จึงเป็นไปตามกรอบเวลาของกฎหมายที่เกี่ยวข้อง มิใช่ตามคำร้องขอให้ทุเลาไปจนถึงวันที่ 30 มิถุนายน 2559
          ส่วนประเด็นผู้ใช้งานระบบ AIS 3G ของ AWN กว่าเจ็ดล้านรายที่มือถือรองรับเพียงระบบสองจีนั้น มิใช่กรณีซิมดับโดยตรง เพราะได้ย้ายค่ายออกไปก่อนแล้ว เพียงแต่ใช้งานโรมมิ่งบนคลื่นสองจี หาก AWNสามารถจัดการให้โรมมิ่งบนคลื่นสองจีอื่นแทนคลื่น 900 MHz ได้ ซิมก็จะยังคงใช้งานได้ต่อไป ศาลปกครองได้ทำการชั่งน้ำหนักปัญหาที่ทุกฝ่ายกล่าวอ้างกับผลกระทบที่จะเกิดกับผู้ใช้บริการสองจีตัวจริงกว่าสี่แสนรายเป็นหลัก และคำนึงถึง "ประโยชน์สาธารณะ" และ "ความชอบด้วยกฎหมาย" เป็นสำคัญ
          แนวคิดพื้นฐานเหล่านี้ เป็นเรื่องที่ทุกฝ่ายควรนำไปปรับปรุงวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองให้ดียิ่งขึ้นต่อไป